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评论丨注意三个“转向”,做好防汛应急救灾

2020年07月16日  07:00  21世纪经济报道  张强 

在新冠疫情进入国内抗疫常态化、国际继续蔓延化的严峻形势中,我国已全面进入主汛期。

张强(北京师范大学风险治理与社会创新中心主任)

在新冠疫情进入国内抗疫常态化、国际继续蔓延化的严峻形势中,我国已全面进入主汛期。入汛以来,我国南方地区降水总量多、局部地区强度大,截至目前,全国共有433条河流发生超警以上洪水,其中109条超保,还有33条超历史。西南等地出现多起山洪地质灾害,造成人员伤亡和财产损失,据最新监测,全国有27个省区市3873万人次受灾,造成人员死亡失踪141人,倒塌房屋2.9万间。7月12日,国家防总将防汛Ⅲ级应急响应提升至Ⅱ级,水利部也将水旱灾害防御Ⅲ级应急响应提升至Ⅱ级,习近平总书记也于近日对进一步做好防汛救灾工作作出重要指示,防汛形势十分严峻。为应对这一新形势,我们必须关注并深刻认知在灾害应对情境、灾害救助策略和综合减灾观念等层面面临的三大“转向”,才能从全局打好抗疫这场持久战、确保抗疫成果持续巩固的同时,打赢防汛这场区域攻坚战,从容应对我国的新一轮“大考”。

一是在灾害应对情境层面,从单一应对新冠疫情转向应对复合型灾害。新冠疫情防控仍在持续,与此同时洪灾也相继覆盖了全国的27个省区,两类情境对洪灾受灾地造成了复合型冲击。一方面,这提升了灾害的复杂性。灾害发生地不仅要面临防灾减灾救灾的双重压力,还要在防汛抗汛的过程中做好公共卫生防控,以免造成新冠肺炎以及其他疫病的感染与传播。另一方面,复合型灾害的发生分散了资源流向,这为防汛资源的有序整合和协调带来挑战。我国举全国之力使得抗疫歼灭战度过了最为困难和关键的阶段,但抗疫仍需常备不懈,全国范围内的复工复产也在逐步实施中。因而,面对如此严峻的汛情,防灾减灾救灾所需的资金、人力、物力的调配难免会在一定程度上受限。此外,从事件属性来看,相比于规模空前和影响持续的新冠疫情,几乎每年都会发生的局域性洪灾的社会关注度相对降低,这也进一步加大了社会资源的动员难度。

为此,需要各地强化协同治理体系建设,一方面要加强监测预警、风险评估、应急值守、会商研判、工作抢险、应急救援、社会救助和新闻宣传等各个环节的无缝衔接和智能应急技术,充分调动政府部门、企业单位、社会组织以及驻地解放军和武警部队的多元力量,构建信息互通、资源共享、工作协同、力量整合、齐抓共管的防灾减灾救灾合力;另一方面,要强化应急场景构建,针对洪灾中的山洪地质灾害、内涝等重大风险情景,进行动态的风险评估和应对预案,切实保护人民生命财产安全。

二是在灾害救助策略层面,从生命救援转向生命救援与社区可持续并重。传统的灾害救援较为关注生命救援和生存需求,但随着防灾减灾救灾能力的不断提升和应急管理体系的日渐完备,对于生命救援和生存需求的满足日益可控,相比之下对于社区可持续的问题关注度不够。这次洪灾下的高考令人动容,也让我们看到了洪灾之下多种多样的社区可持续中的个性化需求,包括儿童、妇女、老人和残障人士等群体的脆弱性也需要给予更多关注。除此之外,确保生计恢复,提升人民抵御灾害的能力也关乎社区可持续。正如习近平总书记强调,在抓好防汛救灾各项工作的同时还需精心谋划灾害恢复重建,尽快恢复生产生活秩序,做好困难群众帮扶救助,防止因灾致贫返贫。

值得关注的是,社会应急力量的参与已经成为应急管理中的具有基础性、灵活性的应对力量,为此,应急管理部专门发布《关于进一步引导社会应急力量参与防汛抗旱工作的通知》来推动各类社会应急力量的有序参与。原则上,社会应急力量需要注意的是坚持社区化,既要联动社区工作者、社区志愿者等夯实社区第一响应人的建设,也要加大对社区不同人群的应急需求评估,才能实现政企社协同构建“以民为本”的应急安全网。需要关注的另一方面是灾害保险。洪灾侵袭之下巨灾保险制度再次走入人们的视野,落实灾害保险制度也是确保社区可持续的重要举措。2014年《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》中明确指出要将保险纳入灾害事故防范救助体系,建立巨灾保险制度。但目前巨灾保险还面临保障覆盖率不足、保障程度不高、实施进展缓慢等诸多挑战,还需进一步推进巨灾保险制度体系的建设,完善制度建设,充分发挥商业保险的平台性作用,构建多层次风险分担机制以更好地保障和改善民生。

三是在综合减灾观念层面,从单一的结构式减灾转向全面韧性建设。在1998年洪水之后,我国在水利现代化建设方面的投资成倍地增加,大江大河的治理得到了明显的改善。但在今年的防汛中依旧看到“处处观海”的城市内涝现象,中小河流的防控能力还是呈现出较为薄弱的状态。与此同时,城市水资源短缺、水环境污染和水生态退化的问题也日益严重。这无疑在警示我们,防洪工程体系是抗击洪涝灾害的重要基础和保障,与此同时,非结构式减灾以及全面的城市体系重构更是抗击洪水风险的关键。因而,我们需要重新审视我国防洪体系的基础战略,从单一的结构式减灾系统转向探寻全面构建韧性城市的综合减灾体系,引导人们关注风险中应对主体的可持续性资源和能力建设,才能提升城市对各种风险的适应、恢复和学习转化能力。

近年来,全面构建韧性的城市和社区已经成为当前全球灾害治理中的共识,也是我国城市建设中的倡导方向。在城市层面,国务院办公厅于2015年10月就印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》,部署推进海绵城市建设工作,全国各地正在积极开展试点。当然,韧性城市绝不止于一个雨水、地下水、饮用水、污水及再生水的全水环节管理体系,还需要在城市建设、社会发展、生态保护、资源保障等诸多方面的系统联动。北京市、上海市的最新城市总体规划中都提出“提高城市韧性”,内容不仅涉及构建坚实的物质环境和智能管理系统,还需要提升韧性的社会生态机能,使其能在遭受重大灾害后维持城市的基本功能、结构和系统,并能在灾后迅速恢复、进行适应性调整和可持续发展。在这一进程中,社区作为人们日常生活及防灾减灾救灾的基础单元,既是自上而下政策作用的终端部位,也是自下而上全面守护生命安全的韧性建设基础。韧性社区可从“第一响应人”队伍建设,开展动态的社区风险评估、绘制参与式社区风险地图、制定家庭减灾计划等方面进行构建,充分动员本土和基层力量,促进社区实现知识学习,结合灾害风险管理工具的普及和标准化,建设面向可持续发展的韧性社区。

2020年注定是极不平凡的一年,中国乃至世界都在面临着复杂多样的不确定性危机,其中气候变化更是风险新常态中的决定性挑战,更加严重和频繁的洪水、干旱和热带风暴、危险的热浪及不断上升的海平面已严重威胁整个地球上的生命和生计。面对这一现状,我们更需要准确识别灾害应对的现实情境、不断优化灾害救助策略、积极转变综合灾害风险治理观念,在复杂多变的风险社会中直面风险,进而全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

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